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記者在國家林業(yè)局近日召開的“全面啟動森林生態(tài)效益補償基金制度電視電話會議”上獲悉，我國中央財政已正式建立中央森林生態(tài)效益補償基金。這一消息在社會各界引起很大反響，本報記者就此問題專門采訪了國家林業(yè)局發(fā)展計劃與資金管理司司長姚昌恬。
本報記者（以下簡稱“記”）：中央森林生態(tài)效益補償基金的性質(zhì)是什么？它的建立對我國林業(yè)建設(shè)具有什么樣的意義？
姚昌恬（以下簡稱“姚”）：中央森林生態(tài)效益補償基金（以下簡稱“中央補償基金”）是對重點公益林管護者發(fā)生的營造、撫育、保護和管理付出給予一定補助的專項資金，由中央財政預(yù)算安排。
            中央補償基金的建立，標(biāo)志著我國森林生態(tài)效益補償基金制度的實質(zhì)性確立，這是我國林業(yè)發(fā)展史的一件具有里程碑意義的大事。我認(rèn)為，它的意義主要體現(xiàn)在以下方面：
            第一，這是推進林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的重要舉措。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確立了“以生態(tài)建設(shè)為主”的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，為新世紀(jì)全面加快林業(yè)發(fā)展指明了方向。森林生態(tài)效益補償基金制度的確立與全面實施，結(jié)束了我國長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，開始進入有償使用森林生態(tài)效益的新階段，為實現(xiàn)我國林業(yè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變，加快林業(yè)生態(tài)建設(shè)、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、保障林業(yè)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提供了強有力的政策支持。
            第二，這是用法律和制度推進林業(yè)發(fā)展的必然要求。中央補償基金的建立，落實了《中華人民共和國森林法》中關(guān)于建立森林生態(tài)效益補償基金制度的法律規(guī)定，這是新時期貫徹依法治林方針的重大實踐，是建立完整的林業(yè)發(fā)展制度保障體系的關(guān)鍵一步，對于在健全社會主義市場經(jīng)濟體制條件下鞏固生態(tài)建設(shè)的巨大成果、促進新時期林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義和極強的導(dǎo)向作用。中央補償基金的建立和全面實施，也將帶動和推進全國各省、自治區(qū)、直轄市地方森林生態(tài)效益補償基金制度體系的建立，加速公益林業(yè)投入體制與國家公共財政體制的有機銜接。
            第三，這是落實“以人為本”，實現(xiàn)林業(yè)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展的需要。在市場經(jīng)濟條件下，要推動林業(yè)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，就必須維護務(wù)林人，特別是廣大林農(nóng)和林業(yè)職工的物質(zhì)利益。中央補償基金的建立和全面實施，是林業(yè)利益機制的積極探索和重大創(chuàng)新，可以使公益林的所有者和經(jīng)營者得到應(yīng)有的利益，維護了廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，進一步調(diào)動他們保護和建設(shè)公益林的積極性，對解決“三農(nóng)”問題具有十分重要的意義。同時，這一制度的確立可以吸引更多的社會資金投入公益林建設(shè)，推進林業(yè)分類經(jīng)營改革的進一步深入，從根本上解決公益林業(yè)發(fā)展的動力和機制問題，促進林業(yè)的健康發(fā)展。
                記：中央補償基金是怎樣出臺的？
            姚：中央補償基金的建立經(jīng)歷了一個由試點到全面推開的發(fā)展過程。2001年，中央財政建立了森林生態(tài)效益補助資金，專項用于重點公益林的保護和管理。本著先行試點、穩(wěn)步推進的原則，國家林業(yè)局和財政部研究決定，在河北等11個省、自治區(qū)的658個縣級以上單位和24個國家級自然保護區(qū)，對2億畝重點公益林進行試點。通過3年的試點表明，這一舉措極大地調(diào)動了重點公益林所有者和經(jīng)營者的積極性，使重點公益林得到了有效保護，試點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境明顯改善；同時，也逐步探索總結(jié)出了一整套切實可行的公益林資源管護和補助資金管理模式，使重點公益林管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化。為了深入貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神，適應(yīng)國家建立公共財政體制的要求，中央財政決定，在3年試點的基礎(chǔ)上，從2004年開始正式建立中央森林生態(tài)效益補償基金，并將補償范圍擴大到全國。
                記：我注意到了從“補助資金”到“中央補償基金”這一變化。請問，這一變化的內(nèi)涵是什么？
            姚：你的感覺很敏銳。根據(jù)我的理解，“補助資金”到“中央補償基金”有許多重大的變化。第一是資金內(nèi)涵擴展了?！把a助資金”是局限于“補助”，同時又僅在部分地區(qū)試點，“中央補償基金”則是依據(jù)《中華人民共和國森林法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》而正式建立適用于全國重點公益林的財政專項基金制度，雖然單位面積扶持資金額度還不算高，但從現(xiàn)階段中央財力的實際出發(fā)統(tǒng)籌考慮的，屬于“補償”性質(zhì)，是中央公共財政職能的體現(xiàn)；第二是資金數(shù)額增加了。“補助資金”時期是中央財政每年安排10億元，“中央補償基金”目前已經(jīng)增加到每年20億元；第三是補償面積擴大了。試點時“補助資金”是安排2億畝，“中央補償基金”的補償面積截至2004年底已經(jīng)增加到4億畝，補償范圍從試點時的11個省區(qū)擴大到全國。
                記：中央補償基金的補償范圍是什么？
                姚：中央補償基金的補償范圍為國家林業(yè)局公布的重點公益林中的有林地，以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地和灌叢地。
            按照《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》，截至2004年底，我國在各省、自治區(qū)、直轄市以及相關(guān)單位申報面積的基礎(chǔ)上，劃定了15.62億畝重點公益林，其中包括天然林保護工程區(qū)7.32億畝，非天保工程區(qū)8.3億畝。天保工程區(qū)的森林生態(tài)效益補償已納入工程實施。這次經(jīng)國務(wù)院同意，國家林業(yè)局和財政部從非天保工程區(qū)中確定了4億畝作為第一批予以公布，納入中央森林生態(tài)效益補償基金補償范圍。
            對全國重點公益林而言，這次中央補償基金補償共計4億畝，再加上已經(jīng)先期納入天然林保護工程的7.32億畝，全國15.62億畝重點公益林中已有約72.5%的公益林管護費用有了保障，這必將進一步鞏固和擴大林業(yè)生態(tài)建設(shè)的成果，促進林業(yè)建設(shè)的良性循環(huán)。
            需要說明的是，對已經(jīng)納入天保工程的7.32億畝重點公益林，在落實中央補償基金時將分別情況區(qū)別對待：其中已經(jīng)享受工程管護經(jīng)費的部分，這次暫不兌現(xiàn)中央補償基金，如四川、重慶、陜西三省區(qū)因全境實施天然林保護工程現(xiàn)階段暫未納入；屬于新造林且未享受工程管護經(jīng)費的部分，經(jīng)國家林業(yè)局進一步核實確認(rèn)后兌現(xiàn)中央補償基金。
                記：這次公布的第一批重點公益林是依據(jù)什么原則確定的？
            姚：第一批公布的重點公益林是依據(jù)“全面啟動，互不重復(fù)；政策穩(wěn)定，取信于民；生態(tài)優(yōu)先，突出重點；集中連片，合理布局”的原則確定的。其中11個試點?。▍^(qū)）均保持了試點時的面積，個別省（區(qū)）還有所增加；新納入補償范圍的?。▍^(qū)、市）和單位，重點公益林面積在500萬畝以下的一次全部納入補償范圍，其余的依據(jù)上述原則按一定比例納入，除個別?。▍^(qū)）和單位因重點公益林基數(shù)較大的原因以外，其余各?。▍^(qū)）和單位納入補償范圍面積比例都在50%以上。
            在這次公布的第一批重點公益林面積中，還包括了一部分原試點范圍內(nèi)不符合《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》文件規(guī)定的公益林。這是基于考慮到這部分公益林是按照試點時的相關(guān)文件規(guī)定劃定的，又與林權(quán)所有者簽訂了區(qū)劃界定書的實際，為了保持政策的連續(xù)性，取信于民，鞏固試點成果，我們把這部分公益林也納入了補償范圍。
                記：中央補償基金的補助標(biāo)準(zhǔn)是多少？
            姚：中央補償基金平均補助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中4.5元用于重點公益林專職管護人員的勞務(wù)費或林農(nóng)的補償費，以及管護區(qū)內(nèi)的補植苗木費、整地費和林木撫育費等補償性支出；0.5元用于按江河源頭、自然保護區(qū)、濕地、水庫等按區(qū)域區(qū)劃的森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)病蟲害預(yù)防與救治、森林資源的定期定點監(jiān)測等公共管護支出。
                記：這個補助標(biāo)準(zhǔn)與“補助資金”有沒有變化？
            姚：與“補助資金”時期相比，每畝重點公益林補助標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額沒有變化，都是每年每畝5元，但補助資金的構(gòu)成有了更符合實際的調(diào)整，直接用于重點公益林管護者的補償性支出由3.5元增加到4.5元，這使得管護人員的收入有了較大的增加，更好地保障了他們的切身利益。同時，用于公共管護支出的數(shù)額由1.5元下降到0.5元，相應(yīng)的支出范圍也由主要用于森林防火、森林公安、森林病蟲害防治、資源監(jiān)督管理和林區(qū)道路維護等五項費用支出，縮小到森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)病蟲害預(yù)防與救治、森林資源的定期定點監(jiān)測等三項支出。
            同時，國家財政部明確規(guī)定，林業(yè)主管部門為營造、撫育、保護、和管理重點公益林所必須的區(qū)劃、界定、宣傳、培訓(xùn)、檢查、驗收等經(jīng)費由各級財政預(yù)算另行安排，不得在中央補償基金中列支。
                記：對不同權(quán)屬的重點公益林，中央補償基金的補助方式是否一樣？
            姚：中央補償基金是根據(jù)管護面積及任務(wù)安排的，不分所有制性質(zhì)，不分經(jīng)濟成分，實行一視同仁。按照《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定，對不同權(quán)屬的重點公益林，補償支出分別采取不同的補助方式。
            國有林場經(jīng)營管理的重點公益林和自然保護區(qū)內(nèi)的重點公益林補償性支出由上級財政部門和林業(yè)主管部門統(tǒng)籌安排。其中，國有林場組織的專職護林員、技術(shù)人員和管理人員，根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)量劃分不同的補助標(biāo)準(zhǔn)；自然保護區(qū)內(nèi)屬于林農(nóng)個人所有或經(jīng)營的重點公益林，由保護區(qū)管理單位將每畝4.5元的補償性支出全部撥給林農(nóng)，并監(jiān)督指導(dǎo)林農(nóng)承擔(dān)管護責(zé)任。
村集體所有的重點公益林，補償支出由村集體根據(jù)林農(nóng)承包面積統(tǒng)籌安排。指定專職護林員統(tǒng)一管護的，專職護林員獲得的勞務(wù)費不低于每畝3元。
                林農(nóng)個人所有或經(jīng)營的重點公益林，補償性支出全部撥給林農(nóng)個人，并由林農(nóng)個人承擔(dān)重點公益林營造、撫育、保護和管理的全部責(zé)任。
                記：隨著中央補償基金的建立，各地是否也應(yīng)當(dāng)建立地方級的森林生態(tài)效益補償基金？
            姚：建立地方森林生態(tài)效益補償基金，是全面落實森林生態(tài)效益補償基金機制、全面強化公益林保護管理體系的十分重要的措施。按照《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定，中央補償基金原則上待地方森林生態(tài)效益補償基金建立、并對重點公益林進行了一定投入之后再予安排。根據(jù)中央林業(yè)決定的要求和事權(quán)劃分的原則，我們要督促各?。▍^(qū)、市）盡快建立地方森林生態(tài)效益補償基金。對一定時期內(nèi)還未建立和落實地方森林生態(tài)效益補償基金的地區(qū)，我們將會同財政部在以后年度的中央生態(tài)補償基金和林業(yè)投入方面予以宏觀調(diào)控。
                記：中央補償基金建立以后，林業(yè)部門將如何進一步加強重點公益林的保護和管理？
            姚：關(guān)于這個問題，國家林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)在日前召開的全面啟動森林生態(tài)效益補償制度電視電話會議上已經(jīng)提出了十分明確的要求。根據(jù)我的體會，關(guān)鍵是要狠抓落實，特別是要把建立健全重點公益林管護責(zé)任制和大力強化補償基金管理作為重中之重。
            建立健全公益林管護責(zé)任制，首先要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，把建立和實施森林生態(tài)效益補償基金制度納入林業(yè)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，逐級簽訂責(zé)任狀，落實地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要建立和完善重點公益林保護管理和森林生態(tài)效益補償基金監(jiān)督檢查的長效工作機制，明確各級林業(yè)主管部門、各類森林經(jīng)營單位和森林管護人員的責(zé)任、權(quán)力和利益，建立健全相應(yīng)的工作考核、效績評比和獎勵、處罰制度，確保各相關(guān)部門、單位和人員真正做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。要合理劃定管護責(zé)任區(qū)，采取有效管護形式，將管護任務(wù)落實到各相關(guān)國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和具體管護人員，層層簽訂管護合同，把管護責(zé)任明確到人。特別是今年新納入補償范圍的省區(qū)和基層單位，一定要組織力量，明確四至界線，劃定管護責(zé)任區(qū)，盡快將納入補償范圍的重點公益林落實到小班地塊，明確管護人員和管護責(zé)任。
            強化資金管理也要突出抓好責(zé)任制落實，強調(diào)依法辦事。資金安全運行，責(zé)任重于泰山。各級林業(yè)主管部門特別是計劃財務(wù)部門，一定要把資金安全當(dāng)作實施森林生態(tài)效益補償基金制度的頭等大事，要與行業(yè)內(nèi)部和財政部門通力合作，密切配合，嚴(yán)格按法規(guī)辦事、按政策辦事、按制度辦事，不折不扣地執(zhí)行《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，決不能違反，決不能越軌和變通。要進一步完善并嚴(yán)格實行單位一把手資金安全責(zé)任制，切實加強系統(tǒng)內(nèi)部的資金檢查和稽查等監(jiān)督指導(dǎo)工作，積極探索資金撥付的有效辦法，從制度和機制上保證資金安全運行和充分發(fā)揮效益。（中國綠色時報2004-12-20）